CAFI洞察 | 从美国社区发展金融机构可以借鉴什么？——《超越两极：金融如何支持乡村内生动力？》（4）

原创 CAFI 中国普惠金融研究院

导语

乡村振兴需要引导更多的社会资本进入乡村的薄弱领域。但是同时大家又非常担心资本下乡对小农户、乡村脆弱人群产生不利的影响。在理想状态下，我们希望下乡资本能够支持乡村的内生发展，能够激发乡村人群的动力、提高他们的自我发展能力，支持他们根据在地条件探索多元化的发展路径。但在大家的印象里，资本是逐利的，目前农业和不少乡村其他事业还属于弱质产业，这之间似乎存在明显的张力。

可喜的是，越来越多的机构和个人开始重视社会责任、愿意支持乡村发展。可持续金融、ESG投资、影响力投资，这些新兴理念已经被不少投资者接受。不过，对这些社会责任投资者而言，他们投资乡村也面临不少挑战。

针对一些发展乡村振兴进程中的问题，CAFI在2023年的社会责任投资报告《超越两极：金融如何支持乡村内生动力？》都一一做了研究与探索。今天这篇主要介绍美国社区发展金融机构的主要特征和其发展现状，看看能为我们乡村振兴中的社区金融发展提供哪些启示。

美国社区发展金融机构的主要特征

在美国，低收入人群和少数族裔群体往往难以从传统金融机构获得金融服务，并曾经受到过明显的金融歧视。美国联邦存款保险公司FDIC的调查报告显示，2021年仍有4.5%的美国家庭（大约590万个家庭）没有任何银行或信用联合社（credit union）的支票或储蓄账户，14.1%的美国家庭（大约1870万个家庭）虽然有银行账户但在过去12个月以内使用了至少一种非银行系统的金融服务，例如汇票、支票兑现、典当行等边缘银行服务。在没有任何银行或信用联合社账户的群体中，占比较高的是低收入和少数族裔家庭，说明它们的传统金融可得性和使用度仍然不足。

从20世纪开始美国民间涌现了一批社区发展金融机构（Community Development Financial Institution，CDFI）。它们承担着低收入社区金融中介的重要角色，将更多的金融资源引入到低收入社区，用于改善社区住房、消费信贷、小微企业融资、基础设施建设等领域，填补了传统金融机构的空缺。

1. 使命驱动

与追求利润最大化的传统金融机构不同，社区发展金融机构通常具有较强的社会使命，把为低收入人群提供可负担的金融服务和技术支持作为机构发展的目标。根据美国财政部统计，2020财年社区发展金融机构将80%以上的金融产品投放到了低收入社区或少数族裔群体。

这也就意味着社区发展金融服务的客群，相对而言，风险更高。低收入家庭面临更大的收入波动风险，贷款违约率相对更高，这对社区发展金融机构的风险管理能力提出了更高的要求。Capone（2001）研究发现，低收入人群的住房抵押贷款违约率比中等收入人群高31%。另外，低收入群体往往缺乏足够的信用记录与合适的抵押品，无法完全使用传统的、标准化的信用评估方法，需要金融机构投入更多的人力、物力和时间收集客户的“软信息”来支持风险评估，推高了金融服务的成本。

低收入人群还有一个突出特点就是能力弱、金融素养不高。传统金融机构常常利用低收入人群的这些弱点。社区发展金融机构不同，它们在提供服务时，考虑低收入社区和少数族裔人群的利益。社会使命往往听上去很抽象，但是对不少社区发展金融机构而言，使命是具体的，特别是在创立之初。

2. 起源于社区发展

社区发展金融机构，顾名思义，大多数起源于社区发展。20世纪60年代以来，美国社区发展呈现出“自下而上、居民参与、集体行动、内生发展”的特征。有一些机构是先有社区发展，后来才有金融业务。

金融教育是社区发展金融机构为低收入人群提供的发展支持之一。它们帮助低收入家庭规划借贷、修复信用，通过金融咨询和培训，增强他们的金融素养。例如，一家社区发展金融机构，住房发展基金Housing Development Fund为第一次购房的家庭提供培训课程，包括贷前的信贷咨询、预算规划，贷中的止赎咨询服务，贷后的跟踪培训课程。有的机构会通过提供优惠券来激励低收入人群参与课程教育。

除此之外，社区发展金融机构还支持小微企业的能力建设。比如，有些机构设置“小微企业项目”（micro-enterprise Program），为女性和少数族裔小微企业主提供商业经营和金融培训等技术帮助，提升自信、自尊、金融素养和社会协作能力。

3. 非营利性机构为主

目前美国社区发展金融机构主要是以非营利性机构为主。主要包括以下几种组织形式：（1）非营利性贷款基金，不吸纳公众存款，不受银行领域监管部门监管。（2）非营利性信用联合社，吸纳社员存款，存款受国家信用联合社管理局（National Credit Union Administration，NCUA）保护，并受NCUA或州政府机构监管。例如上文提到的Self-Help自助信用联合社。（3）营利性的社区发展银行，吸纳公众存款，存款受联邦存款保险公司FDIC保护，并受银行领域的监管部门监管。（4）风险投资基金，既有营利性也有非营利性的，不吸纳公众存款，不受银行领域监管部门监管。

4. 绝大多数是地方性小型机构

美国CDFI行业主要以地方性小型机构为主。美联储2019年开展的一项CDFI行业调研发现，547家受访机构中91%的机构只在一个州或一个州内的若干县开展业务。从机构规模来看，根据美国财政部的统计，2020财年经过财政部认证的CDFI平均员工数量为52人。

美国社区发展金融的现状

美国社区发展金融机构的历史最早可以追溯到19世纪80年代，第一家少数族裔掌控（minority-owned bank）的面向低收入地区的银行成立（DuBois，1907）。20世纪三四十年代，出现了一批信用联合社（credit union），很多主要服务于南部农村和美国黑人群体（Isbister，1991）。20世纪60年代，罗伯特·肯尼迪成立了首家社区发展公司——贝德福德-史蒂文森重建公司（Bedford-Stuyvesant Restoration Corporation），采取社区居民、市场私企和政府的主体混合模式，推动城市社区更新，为小微企业提供融资。到20世纪七八十年代，私人企业、慈善机构、宗教机构、基金会参与到社会责任投资中。20世纪90年代，在克林顿政府的推动下，专门从事金融中介服务和技术帮助的社区发展金融机构迎来了快速发展时期。

行业规模

目前，美国社区发展金融机构已经具备了一定的规模。从机构数量上看，截至2023年1月18日，经过美国财政部认证的机构数量已经达到1401家。它们大多是非营利性的组织，因为75%的社区发展金融机构是非营利性的贷款基金和信用联合社。另外，一共有64家社区发展金融机构是专门服务美国原住民（印第安人）社区。除了认证机构，美国还有不少非认证社区发展金融机构，同样致力于为低收入社区和少数族裔人群提供金融服务和技术帮助，但其数量缺乏官方统计。

地域分布

从地域分布上看，经过官方认证的社区发展金融机构遍布美国50个州，以及哥伦比亚特区、关岛和波多黎各。根据美国财政部统计，2023年认证机构数量超过100家的只有加利福尼亚州（110家）和密西西比州（108家），而数量最少的堪萨斯州仅有一家，可见不同州的认证机构数量差距较大，区域分布不均衡。

平均机构规模

从机构规模上看，美国社区发展金融机构平均规模比较小。一方面，在资产规模上，根据美国财政部2021年对932家认证社区发展金融机构的统计，它们的资产规模总和达到约2470亿美元（约为1.7万亿元人民币），平均资产规模约为0.42亿美元。其中，资产规模总和最大的机构类型是信用联合社（占比60.3%），平均资产规模最大的机构类型是银行（5.33亿美元）。贷款基金的资产规模总和仅占12.8%，贷款基金的平均资产规模较小，但机构数量最多。另一方面，在雇佣员工数量上，根据美国财政部2020年对807家认证社区发展金融机构的统计，它们总共雇佣了42021名全职员工，平均每家机构雇佣人数为52名，中位数为13名。

业务领域

如前所述，社区发展金融机构的员工不仅提供金融服务，也需要为人们提供技术帮助等支持服务。由此可见，发展支持是社区发展金融机构的一项重要业务，而传统金融机构可能较少提供发展支持。

在金融服务方面，社区发展金融机构的贷款业务规模占所有金融业务规模的比重高达97%，其产生的利息收入占营业收入的比重达86%。贷款业务整体上以消费金融、家庭住房金融、企业金融为主，但不同类型机构的首要贷款业务略有不同。除了贷款业务，部分社区发展金融机构还可以提供股权投资和贷款担保等金融服务。

财务表现

首先，在资产质量上，存款类的社区发展银行和信用联合社的不良率（逾期90天及以上）不到1%，略低于传统商业银行和存款类机构，而贷款基金和风险投资基金的不良率明显更高，分别为1.5%和5.3%左右。从坏账率（贷款核销净值占总贷款的比重）上看，非营利性的信用联合社和贷款基金的坏账率要高于传统商业银行，尤其是贷款基金的坏账率高达1.53%，而社区发展银行和风险投资基金的坏账率相对低一些。

其次，在经营效率上，社区发展金融机构的成本收入比（营业成本除以营业收入）远高于传统商业银行，运营效率相对更低，较高的营业成本可能会制约机构的盈利能力。

然后，在盈利表现上，社区发展金融机构经营的事业收益较低，甚至是亏损，但是这项事业有政府、个人、基金会等机构提供一定的支持，总体而言可以取得一定盈余，用于未来的发展。

最后，在资本结构上，存款类社区发展金融机构的资产负债率为88%左右，资本充足率为11.4%左右，接近传统商业银行的水平。而非存款类的贷款基金和风险投资基金的资产负债率远低于传统商业银行水平。

（本文为报告节选，详细内容请见报告原文）

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