CAFI洞察 | 美国社区发展金融对中国的启示——《超越两极：金融如何支持乡村内生动力？》（5）

原创 CAFI 中国普惠金融研究院

导语

乡村振兴需要引导更多的社会资本进入乡村的薄弱领域。但是同时大家又非常担心资本下乡对小农户、乡村脆弱人群产生不利的影响。在理想状态下，我们希望下乡资本能够支持乡村的内生发展，能够激发乡村人群的动力、提高他们的自我发展能力，支持他们根据在地条件探索多元化的发展路径。但在大家的印象里，资本是逐利的，目前农业和不少乡村其他事业还属于弱质产业，这之间似乎存在明显的张力。

可喜的是，越来越多的机构和个人开始重视社会责任、愿意支持乡村发展。可持续金融、ESG投资、影响力投资，这些新兴理念已经被不少投资者接受。不过，对这些社会责任投资者而言，他们投资乡村也面临不少挑战。

针对发展乡村振兴进程中的问题，CAFI在2023年的社会责任投资报告《超越两极：金融如何支持乡村内生动力？》中做了研究与探索。今天这篇主要介绍美国社区金融机构对我国乡村振兴及普惠金融的发展有哪些启示。

对资本下乡的启示

乡村振兴需要引导更多的社会资本进入乡村的薄弱领域。但是同时大家又非常担心资本下乡对小农户、乡村脆弱人群产生不利的影响。例如，有学者认为，在开发扶贫阶段，有些地区引入公司、专业大户等市场主体之后，农村脆弱人群进一步被边缘化，不仅没有实现对小农户的“赋能”，反倒发生了“去能”的现象。又比如，资本下乡发展规模农业，造成土地、农用机械市场“重新洗牌”，影响了农村中坚力量的利益。所以，在理想状态下，我们希望（至少一部分）下乡资本具有一定的社会属性，不是单纯地追求短期的经济利益。

如果有这么一些机构和个人，追求财务回报的同时，也具有一定的社会使命感，愿意提供资金支持乡村发展，那他们具体要怎么做呢？他们应该把钱交给谁？通过支持谁，可以让资金发挥最大的社会效益？这些问题目前不见得有答案，但是相对而言比较肯定的一点是，社会责任资本应该把钱交给同样具有双重目标并直接参与乡村发展的机构。

如果参考美国1960年代以来的社区发展历史，这样具有双重属性的主体就是社区发展公司（Community Development Corporation）。60年代开始，在美国低收入社区涌现了一批草根的、具有强烈社会使命感的非营利机构，他们把自己称作社区发展公司，为各自的社区谋求发展。逐渐地，在社区发展公司中出现了一些专门为社区发展提供资金支持的机构，他们就是后来的社区发展金融机构。所以，在美国社区发展的早期，如果有机构希望支持低收入社区发展，他们可以支持这些社区发展公司。福特基金会与其他几家机构在1979年成立地方倡议支持公司（Local Initiative Support Corporation，LISC）时，初衷就是支持当时在美国各地冉冉兴起的社区发展公司。

经过最近40多年的发展，社区发展金融机构逐步形成了一个金融中介体系，为社会责任投资机构提供了一个投资低收入社区发展的渠道。社区发展金融机构一头连着大资本，包括大型的科技公司、银行、基金会以及资本市场，并且为这些资产所有者提供了不同的投资渠道。另一头，社区发展金融机构连着美国的低收入社区，为他们提供资金支持的同时，向他们提供发展支持服务，提升低收入人群的自我发展能力。

我们可以设想一下，如果没有社区发展金融机构，资本希望支持低收入社区发展，会遇到什么困难？假设一家大型机构可以拿出数亿美元，用于支持低收入社区的小微企业。而小微企业的资金需求可能低至数万美元。所以需要将数亿美元的资金分配给上万家小微企业。分给谁？如何筛选？怎么判断每笔投资的社会效益？如何评价每笔投资的风险收益？钱分出去以后，又如何管理？在提供资金支持的过程中，又如何向这些小微企业提供发展支持，提升他们的能力？这些问题，归根到底就是需要一个由具有双重属性的金融机构组成的中介体系来解决。而目前中国乡村金融体系中似乎缺少这样的金融中介体系，这可能是社会责任资本在投资乡村发展中遇到障碍的一个重要原因。

对重塑乡村金融体系的启示

那么如何构建一个具有双重目标的金融中介体系呢？在目前的乡村金融体系中，除了政策性金融机构以外，基本上都是商业银行，所以财务目标相对容易实现。大家可能更关心的问题是如何保证涉农金融机构社会目标不漂移。一方面，在股东利益至上的范式下，商业银行逐利的倾向与预设的社会目标之间存在张力。另一方面，商业银行的经营绩效还关系到整个金融体系的稳定，这对他们涉足高风险领域是一种限制。

那么美国是怎么做的呢？在美国社区发展金融萌芽的早期，主角既不是政府也不是市场，而是第三部门，包括社区居民、居民自发成立的合作组织、基金会和其他非营利组织。在这些第三部门力量的努力下，社区发展取得了一定的成效。到了20世纪90年代，美国政府才开始重视社区发展金融机构，给予了一定的支持，并且引导商业机构通过社区发展金融机构参与社区发展。所以，今天的美国社区发展金融已成为一个“政府—市场—社会”三部门的融合体。

这种融合至少体现在两个方面。第一，保证社区发展金融机构社会目标不漂移的机制是多元化的。第二，社区发展金融机构的财务可持续性是多方支持的结果。

在社会目标方面，政府监管起到了一定的作用，但不是唯一的保障机制。如果一家社区发展金融机构希望获得美国财政部的官方认证，以便获得政府的支持，则需要满足一定的条件，比如需要投放至少60%的金融服务到低收入社区或少数族裔群体。社区发展金融机构还需要定期向政府汇报在服务低收入社区方面的成效。除此之外，社区发展金融机构大多是非营利组织，而非营利组织的盈余分配限制，在一定程度上缓解了追逐利润与社会使命之间的张力，所以这种法律身份也提供了一定的保障。另外，社区发展金融行业获得了基金会、社会责任投资机构的支持，因此也会受到这些机构的监督。这些外部机制或条件都对保证社会使命不漂移起到了一定作用。在内部治理方面，社区发展金融机构的理事会通常有社区代表参与决策。最后还有常常被忽略的一点，由于社区发展金融机构规模小、扎根本土，他们更不会急功近利，为了短期的利益而伤害客户及社区的利益。对于大机构而言，一个市场做坏了，可以换个地方。但是对于大多数地方性小型机构而言，他们要是把本土市场做坏了，哪也去不了。

在财务目标方面，从社区发展金融行业整体来看，他们提供的服务主要是由服务对象买单，所以收入主要来自经营所得，属于市场交换的结果。但是，如果没有政府、基金会这些机构的支持，他们的收入可能刚刚覆盖成本，有些甚至无法覆盖成本，难以实现财务可持续。

回顾中国乡村金融体系的发展历程，我们可能常常思考的问题是：除了政策和商业金融，我们需不需合作金融？但是美国社区发展金融给我们带来了一些新的启示和思考。美国经验告诉我们，除了合作金融，还有其他类型的非营利性的金融机构，例如非营利性的贷款基金，这类机构在支持低收入社区发展方面可以发挥一定的作用。那么，我们国家可以发展这类金融机构吗？如果非营利组织的政策监管环境不允许，我们从美国经验至少可以看到，这类非营利性金融的发展离不开“政府—市场—社会”三部门的融合。

对普惠金融政策监管的启示

美国社区发展金融行业以地方性小型机构为主，也有一些全国性大型机构。但这些全国性的大型社区发展金融机构，与商业银行相比，还是小巫见大巫。美国《社区再投资法案》要求商业银行为社区发展做出贡献。那么，美国出现了大行下沉“掐尖儿”的现象吗？从总体来看，比较少见。因为，商业银行把钱交给社区发展金融机构，让他们来服务低收入社区，也可以算作自己对社区发展做出的贡献，不需要下沉。最典型的做法就是美国发明的股权等价投资（Equity Equivalent Investments, EQ2）。商业银行通过这个工具，投资社区发展金融机构，在社区再投资法案考核时，可以产生乘数效应。例如，假设一家CDFI原本的净资产为1百万美元。一家商业银行向这家CDFI投资了金额为1百万美元的股权等价投资。因为EQ2被看作是股权等价，那么这家CDFI的净资产达到了2百万美元。又假设这家CDFI利用2百万净资产举债8百万美元，总资产达到1千万美元，向低收入社区发放贷款的余额达到7百万美元。那么投资这家CDFI的商业银行对低收入社区的贡献可以算成350万美元，因为它对这家CDFI的EQ2投资占净资产的50%。这样，这家商业银行相当于花100万办了350万的事。

同时，美国社区发展金融行业内部，大机构与小机构似乎形成了错位发展、优势互补、相辅相成的组织生态。大型CDFI也不需要下沉。美国财政部在分配奖励资金时，也不要求所有CDFI都直接服务低收入人群。大型机构贷款给小型机构也算他们做出的贡献。

当然，美国社区发展金融的监管思路也有缺陷。比如，无法实现广覆盖，美国还有相当一部分贫困地区没有被社区发展金融机构覆盖到。但总体而言，美国现在采取的监管政策，让大机构小机构之间形成互相补充、互相成就的组织生态，这是值得我们反思的。

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