改革开放40年中国金融扶贫工具的演变[①]

星 焱

摘要：改革开放40年来，我国金融扶贫工具不断创新演进，在不同时期为扶贫开发事业发挥了积极作用，至今初步形成了较为完备的工具体系。本文根据金融市场的一般划分，分别从信贷、保险和证券期货三个市场领域，对金融扶贫工具演化的历史脉络、时代特征和变迁逻辑进行了系统性阐述。可以发现，40年来中国金融扶贫工具运用呈现出了从单一信贷到多元创新、从政策主导到政府市场双轮驱动、从支持产业带动到针对个体精准扶贫等特征。在此基础上，对如何进一步形成金融扶贫工具运用的长效机制，提出了相关政策建议。

关键词：金融扶贫；信贷；保险；证券期货；改革开放

一、引言

消除贫困、改善民生、共同富裕，是社会主义的本质要求。建国后特别是改革开放以来，中国市场经济快速发展，扶贫开发事业也取得了举世瞩目的成就。在此过程中，中国现代化金融体系逐步建立，金融宏观调控持续加强，在支持扶贫开发等方面发挥了愈加重要的积极作用。

在广义范畴上，金融扶贫可指金融系统所开展的与扶贫开发相关的诸多行为措施。在狭义上，主要是指通过各种金融工具的运用，满足贫困地区的金融需求，支持贫困人口脱贫致富和当地经济社会发展。在改革开放后的转轨经济中，金融扶贫首先是政府扶贫政策的一个组成部分，然后是各种金融工具的不断运用和创新。1982年后的老少边穷地区发展经济贷款、农村财产保险，是当时最早运用的金融扶贫工具；1986年后多维度的扶贫专项贴息贷款体系逐步成熟，成为最具代表性的金融扶贫工具；90年代后正规金融和非正规金融两个体系的小额信贷不断创新发展，探索针对贫困农户个体的信贷模式；2010年前后小额贷款保证保险和1农村大病保险先后推出，在增信融资扶贫和防控因病致贫领域发挥了重要作用；2016年后，证券期货工具在金融扶贫领域广泛运用，实现了资本市场与扶贫开发的有效对接。40年来，中国金融扶贫工具从无到有，从弱到强，从单一到多元，至今立体化的工具体系已经初步形成。

追溯改革开放印记，本文归纳了40年来主要金融扶贫工具演化的历史脉络、时代特征和变迁逻辑。本文的主要贡献在于：一是采用系统性视角，根据金融市场的一般划分，分别从信贷、保险和证券期货三个工具体系阐述这个演化变迁过程；二是全面分析国内证券期货扶贫工具这类特色鲜明的“新鲜事物”，包括从早期应用到当前的工具创新及其绩效、不足；三是现有文献大多对1978~1985年间的农村扶贫开发和金融工具运用关注不够[②]（如：吴宝国，1997；范小建，2009；韩广富，2012；杜晓山和宁爱照，2016，杨穗和冯毅，2018）^[1-5]，本文对这一时期的专项低息贷款等金融扶贫工具创新和应用进行了详细分析；四是针对现存问题，提出了有利于各类金融扶贫工具发挥长效机制的政策建议。温故知新、继往开来，当前正值脱贫攻坚战的关键时期，谨以此文为各界的学术研究和政策研究提供经验借鉴。

二、信贷扶贫工具的演化

长期以来，银行体系在我国金融体系中占据主导地位，信贷扶贫也是最重要金融扶贫工具体系。其中，具有代表性的有改革初期设立的扶贫专项低息贷款与扶贫专项贴息贷款、90年代以来不断演进的小额信贷、2016年为加大脱贫攻坚战支持力度而设立的扶贫再贷款等。

（一）财政扶贫资金与扶贫专项低息贷款的演化

在改革开放之初，我国农村扶贫开发的所需资金，主要来源于中央专项财政扶贫资金“支援经济不发达地区发展资金”和金融系统的专项低息贷款。1980年国务院提出[③]，对

于老少边穷地区，中央财政要设立支援经济不发达地区的发展资金，占国家财政支出总额的比例应当逐步达到2%。1982年国民经济“六五”规划[④]对扶贫专项资金进一步明确，“每年拨专款5亿元，作为支援经济发展的资金”。对于甘肃“三西”等个别贫困地区，除了“支援经济不发达地区发展资金”之外，中央还每年增加专项资金拨款。[⑤]

最早使用的信贷扶贫工具是1983年的 “老少边穷地区发展经济贷款”。它是扶贫专项低息贷款的具体形式。通过信贷工具向贫困地区输送资金和提供服务是一个制度创新，也是财政扶贫资金的一个重要补充。这一时期，可供查询的、最早的、涉及金融扶贫的政策文件是1982年底9部门联合下发的《关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知》[⑥]。文件中指出，农村金融部门要“对缺乏农副业生产资金的贫困户积极给以贷款支持”。1983年、1984年，中国人民银行每年安排发放3亿元“发展少数民族地区经济贷款”的专项低息贷款，专门用于扶持西部9个省区[⑦]边远贫困地区的经济发展（王爱云，2017）^[6]。执行专项资金安排的机构主要有基层人民银行、中国农业银行和农村信用社[⑧]，建设银行和工商银行也有参与。1985年后，该项贷款变更为“老少边穷地区发展经济贷款”（简称“老少边穷贷款”），增资至10亿元，开始覆盖全国所有经国务院和省级地方政府确认的贫困县。在贷款工具运用上，人民银行要求各省区要求“以项目定贷款”，在经过筛选评估且符合标准后，经由总行专项贷款限额内批准发放。

在80年代后期，老少边穷贷款对贫困地区经济发展、脱贫致富起到了积极作用。例如，1985~1988年间，人民银行对四川省凉山州17县发放7276万元，发挥经济效益占比97.4%，1988年新增工业产值1.5亿元，推动当地民族经济平稳较快发展（唐登义，1989）^[7]。1988年后，人民银行开始设立贫困县县办企业扶贫贷款，它与“老少边穷贷款”一起，是人民银行系统直接管理的扶贫专项低息贷款。截至1992年底，两项贷款已累计支持贷款项目28712个，贷款项目总投资244.3亿元，每年新增产值179.1亿元[⑨]。同时，这些扶贫贷款盘活了当地经济资源，安排了大量贫困人口的劳动就业。

至今，扶贫专项低息贷款工具仍在运用，但其管理机构几经更迭。1994年中国农业发展银行成立后，承接了“老少边穷贷款”等政策性专项低息贷款业务。但由于农发行不具备农村基层网点，实际上为委托农业银行代理收放贷款。1998年，作为国家粮食流通体制改革的配套措施，农发行负责的包括“老少边穷贷款”在内的所有专项贷款全部划归商业银行，农业银行承担各项扶贫贷款管理职责。在2015年之后，农发行加大服务国家脱贫攻坚战力度，再次负责扶贫专项贷款的投放和回收。

（二）开发性扶贫战略中的扶贫专项贴息贷款

扶贫专项贴息贷款是由中央财政补贴大部分利息的扶贫信贷工具。贷款重点是贫困地区投资少、见效快、解决温饱的生产项目，不能用于赈灾救济和无偿还能力项目。自1986年起，中国人民银行创新设立扶贫专项贴息贷款并提供绝大多数信贷资金[⑩]。此后，不断创新投放领域，逐步形成了多元化的扶贫专项贴息贷款工具体系。1988年增设牧区扶贫专项贴息贷款，投放于河北、内蒙古、四川、甘肃、青海和新疆6省区的27个县的牧区；1991年增设贫困地区国营农牧场扶贫贴息贷款；1992年增设治理沙漠专项贴息贷款，用于西部贫困地区的风沙侵蚀和环境恶化问题防治；1993年投入1亿元设立康复扶贫专项贴息贷款，用于服务资金匮乏的残疾人。1986~1994年间，扶贫专项贴息贷款由中国农业银行负责具体经营管理，其后经历了与“老少边穷贷款”相近的数次负责单位更迭。

在90年代中后期国有银行改制以前，扶贫信贷资金质量明显偏低。在低质量贷款背后，大量信贷资金不能滚动使用，对于金融供求严重失衡的贫困地区来讲雪上加霜。以浙江省为例，1992年温州市对泰顺县人民银行和工商、农业、建设3家国有银行的调查显示，在4246万元扶贫贷款余额中，低质量贷款占比高达39.8%[11]。1994年浙江省人民银行对五个贫困县[12]的调查显示，在总额为24886万元的扶贫贷款中，低质量贷款占比达到37.4%。（谢庆健等，1995）^[8]从全国范围来看，在1998年扶贫专项贴息贷款由农发行划归农业银行时，不良率高达70%（吴国宝等，2007）^[9]。造成扶贫贷款质量低下的原因主要有两个方面：一是贫困地区信用环境建设滞后。很多基层干部、企业主和农户认为，扶贫信贷利率极低，长期拖欠很“划算”；二是贫困地区企业底子薄，遇到外部不利因素冲击时容易出现大面积亏损，以至于无力归还贷款。

2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》开始强调信贷扶贫工具在宏、微观领域的互补运用。一方面推广服务贫困农户的小额信贷，另一方面继续增加服务贫困地区产业和企业发展的扶贫专项贴息贷款。2008年后，《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》使扶贫专项贴息贷款的运用模式发生了明显变化：一是管理权限下放至地方政府；二是信贷发放机构由农行一家负责改为商业银行自愿参与、公平竞争；三是发放对象为贫困户、贫困地区企业和中小型基建项目并重。2004年，在扶贫专项贴息贷款中的到户贷款占比为15.6%，其余84.4%包括农业产业化贷款、企业贷款、农村基础设施和生态保护贷款等；至2013年，我国扶贫专项贴息贷款总额超过900亿元，其中到户贷款和项目贷款占比分别为49.7%和50.3%。[13]

    （三）非正规金融的小额信贷

自20世纪70年代孟加拉格莱珉银行（GB）在乡村地区的“五户联保”小额信贷取得成功后，小额信贷在世界范围内的发展中国家快速蔓延。1993年后，国际援助机构和国内NGO合作将GB小贷引入中国，尝试性地针对农村贫困地区展开公益性信贷服务，进而对政府安排的农村扶贫贴息贷款形成补充。在90年代市场经济快速发展背景下，贫困农户有其适合自身发展的“最优生产选择”。但受限于生产项目和经营主体等条件约束，很多贫困农户无法获得政策性扶贫贷款，而小额信贷对此不做过多限制，因此迅速得到了广泛肯定。此后，非正规金融的小额贷款机构不断演化。

一是公益性NGO小额贷款呈现“过山车”式发展态势。至2006年，NGO小额贷款处于相对高峰时期，全国共有100多家，管理资金规模约为10亿元。但在2006年以后，囿于经营能力、法律地位、治理模式和资金渠道等“先天不足”，NGO小贷机构逐步式微，至2016年时存活率不足50%（国务院发展研究中心金融研究所，2016）^[10]，GB模式的NGO小贷机构仅有1例存活[14]。但也有少数实现可持续发展者，比如中和农信[15]自1996年试点以来不断转型创新，至2018年9月已在全国21个省区9万个乡村开展小额信贷项目，覆盖人数36.2万人，其中农户占比92%、女性占比66%、少数民族占比23%。[16]

二是商业化经营小贷公司快速崛起。在借鉴国内外现有经验基础上，2005年中国人民银行牵头在山西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省区各选1县开展小贷公司试点。2006年后，人民银行和银监会出台一系列文件规范小贷公司的设立和发展[17]。2009-2013年间商业化小贷公司进入高速发展黄金期，2013年后受市场竞争等因素影响进入调整转型期。其转型特征主要有两点：一个是线下转线上，很多小贷公司转型为网贷借贷P2P；另一个是小额贷款的服务对象所有变化，逐步偏离支农支小的最初目标，出现了使命漂移（星焱，2016）^[11]。2014年12月，国务院扶贫办等五部委联合印发了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，要求“引导金融机构扩大对建档立卡贫困户的信贷投放”；2017年五部委印发《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》，提出“扶贫小额信贷要始终精确瞄准建档立卡贫困户”。这些政策都有助于抑制小额信贷的使命漂移，促其回归普惠金融本源。截至2017年底，我国小贷公司现存8551家，贷款余额近1万亿元[18]，维持了机构数量略减、贷款金额略增的发展态势。

（四）正规金融的小额信贷

在国内监管体制下，小额信贷的长期推广需由政府和金融监管机构主导。1997年，政府主导试点和推广的小额贷款已在全国10余省区、100余县迅速铺开（艾路明，1999）^[12]，覆盖了多数中西部贫困地区。农业银行和农信社等传统正规金融机构逐步成为小额信贷的发放主体。自1997年起，中国人民银行多次要求全国农信社运用小额贷款工具加强支农服务[19]，中国农业银行则于1999年直接开展小额信贷，不再由中介组织转贷。1998年，党中央在《关于农业和农村若干重大问题的决定》中明确提出，要“总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”；1999年中央扶贫开发工作会议进一步提出“各地要把小额信贷作为保证信贷资金扶贫到户的重要措施”；至2000年，全国扶贫小额贷款发放总量达到60亿元左右，覆盖贫困农户超过600万户，受惠人数超过3000万人。其中，贫困人口较为集中的陕西省、贵州省累计发放额度达到23亿元，其他大省累计也在10亿元左右（中国社会科学院贫困问题研究中心小额信贷管理体制课题组，2001）^[13]。在2004年后，历年中央“一号文件”都提出支持小额信贷积极稳妥发展。2014年后，政府又推出了针对建档立卡贫困户的免担保、免抵押、基准利率放贷、财政全额贴息的扶贫小额贷款，2015~2017年3年内累计发放超过4300亿元，惠及1100多万户贫困户。[20]

   （五）扶贫再贷款

扶贫再贷款是一种数量型货币政策工具，用于支持扶贫地区的特色产业和居民就业创业。为了加大对脱贫攻坚战的信贷支持力度，2015年中央政府提出设立扶贫再贷款[21]。2016年人民银行正式设立扶贫再贷款，对贫困地区农商行、农合行、农信社和村镇银行等四类地方法人金融机构发放涉农贷款提供支持。2017年贫困人口较为集中或连片特困地区的扶贫再贷款得到了快速投放。其中，贵州扶贫再贷款余额240.6亿元居于全国前列，四川、河南、陕西等省份均超过百亿元，分别达到135.2亿元、125.7亿元、104.4亿元。[22]

扶贫再贷款有效降低了贫困地区企业和农户的融资成本。由于运用扶贫再贷款的小额信贷利率低于基准利率，因此，扶贫再贷款的最直接效果就是引致扶贫贷款的利率下行。例如，2016年4月，黑龙江省首单3亿元扶贫再贷款“花落”杜蒙农信社（杜尔伯特蒙古族自治县），用于支持当地建档立卡贫困户的农牧生产经营活动，贷款利率比同期同档贷款低5.11个百分点，为当地贫困户降低融资成本超过1500万元。

三、保险扶贫工具的演化

我国1980年恢复保险业务，1982年恢复农业保险[23]，保险工具就在农村包括贫困地区的经济社会发展中起到积极作用。至今，包含农业保险、大病保险、增信融资等多元化、广覆盖的保险扶贫工具体系已初步形成。

（一）扶贫农业保险

    农村财产险包括对农户家庭和生产经营两大类财产承保，是预防和应对农民因灾致贫的有效工具，也是我国保险扶贫运用最早的工具。早在80年代初期，为了适应专业户需求，中国人民保险公司就开展了西瓜、棉花、林木、鸡鸭、养猪等多种种植业和养殖业保险。1985年，因台风和洪涝致灾的辽宁、吉林、黑龙江和山东等地区的农业大面积受损，其中辽宁13个市、500多个乡镇成灾。对此，保险公司赔款超过2亿元，对于防控因灾致贫起到了重要作用。同年，吉林省农安县双河川村全村被洪水淹没，但456户中有408户参加了农村财产保险，及时得到40万元赔付金，有效避免了因灾致贫。[24]

鉴于农作物和牲畜受自然灾害影响明显更大，农业保险对于扶贫的意义也更为重要。经过40年的创新发展，针对不同的承保标的，扶贫农业保险中已经涵盖传统农业保险、特色农业保险、目标价格保险、天气指数保险和设施农业保险等诸多工具品种。1985-1992年间，得益于政府对人保公司的政策鼓励和财政支持，我国农业保险迅速开展，在扶贫开发领域发挥了一定的积极作用。1992年是农业保险发展的高峰期，但当年赔付率达到了116%，基本都是亏本经营。在1992年我国正式实行社会主义市场经济后，政府以农业保险商业化经营为导向，取消了对保险公司的政策支持和财政补贴。这导致在1993~2004年之间农业保险进入了萎缩阶段，2003年全国农业保费收入为4.6亿元，仅为1992年8.3亿元的55%，其经济补偿和灾害救助的作用明显受限。

2003年之后，针对农业保险逐年萎缩问题，政府重新调整了农业保险发展思路。一是借鉴发达国家经验，将农业保险商业化路径转变为政策主导路径，并于2004年由中国保监会选取9个省区进行政策性农业保险试点。二是成立上海安信等专业股份制农业保险公司，试点“财政补贴，商业运作”模式。2007年后由中央财政出资10亿元在6个省区进行农业保险保费补贴试点，继续推进财政补贴模式。三是在2003年后引入法国安盟等外资机构涉足农业保险业务，推进农业保险经营主体的多元化。在一些列重大改革之后，2007年至今我国农业保险的覆盖面积和参保农户数量迅速增长，总体规模已居全球第二。2016年全国农业保险为超过4500万户次的受灾农户提供经济补偿348亿元，户均得到补偿金760元。[25]2007~2017年间，中央财政列支农业保险补贴年均增速达到26%。2017年补贴总额近180亿元，撬动风险保障金约2.8万亿元，农业保险保费收入达到477.7亿元，约为2003年的104倍。[26]2018年，中央财政补贴农业保险品种达到16项，但与美国超过130个补贴品种相比还有明显差距，这也表明我国政策性农业保险还有很大发展空间。

（二）扶贫大病保险

大病保险与农业保险是我国保险扶贫体系中的核心工具，起到防控因灾因病致贫的保障性作用。目前，大病保险扶贫包括城乡居民大病保险、疾病应急救助制度和大病医疗补充保险、商业重大疾病保险等工具产品（姚庆海，2017）^[14]。

在我国建档立卡的贫困人口中，因病致贫者超过40%。这是致贫的首要因素，也凸显了扶贫大病保险的重要性。早在2000年左右，我国部分城镇地区已探索建立大病医疗保险制度[27]，并有商业医疗保险作为补充。农村别特是贫困地区则开展较晚，截至2003年，全国86.7%的农村居民尚没有任何医疗保障[28]。2002年底，中央提出要采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式，积极引导农户建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度（新农合）。但在较长时间里，新农合存在基础设施薄弱、保障范围小、报销比例低等问题，对因病致贫的防控作用较为有限。

2012年8月《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》针对新农合参保大病负担中的情况，引入商业保险机构，建立大病保险制度，农村医疗保险重点开始向大病保险转移。2013年，针对生活困难又亟需医疗救助的贫困人口，我国建立了疾病应急救助制度，对基本医疗保障制度和大病保险进行补充。部分地区还建立了大病医疗补充保险制度，对大病医疗费用再次报销，进一步提高贫困人口医疗费用实际报销比例。2016年，保险业已在全国31个省区开展大病保险业务，覆盖超过10亿城乡居民。在保费缴纳和赔付方式上，不同地区的政策存在差异，一般贫困户保费自担比例在10~20%，最大医药费赔付比例可达90%。以四川省甘孜州贫困地区为例，该地区赔付比例为65~85%[29]，2013~2017年大病保险共为4.95万人赔付的1.6亿元，在防控因病致贫上发挥了重要作用。

（三）银保联动与小额贷款保证保险

保险机构与银行信贷机构联合开展扶贫业务（银保联动）、小额贷款保证保险和农险保单质押等金融工具属于保险增信融资范畴。其主要功能是多方分担扶贫贷款风险，以低成本盘活资金流通，推动信贷资源向贫困地区投放。一般而言，担心贫困人群还贷困难，是信贷机构“嫌贫爱富”的主要原因。贫困人群生产技能有限，担心有息贷款在未来还不上，也会抑制自身的有效金融需求。小额贷款保证保险等一方面可以为贫困农户提高资信，另一方面可以与农业主管部门或相关企业合作来指导农户，进而提高资金的使用效率。

从20世纪80年代中期开始，我国部分地区就有开展银保联动的类似业务。比如，湖北省麻城市于1986年开展“保险-银行-畜牧局”合作试点，并不断扩大应用规模。其具体模式为，中国人民保险公司与畜牧专业户办理投保合同，畜牧局负责畜牧品种的防疫工作以降低发病率，农业银行负责为畜牧专业户提供经营贷款。如果发生了灾情疫情，由于农户有保险承保，银行也就大幅降低了后顾之忧。90年代中后期，江苏省吴江市尝试将“小额贷款-财政贴息-保险承保”三方联动的扶贫模式，其本质是信贷机构、政府和保险机构共同分担风险。具体操作上，由农村信用社向从事种养殖业的贫困农户发放小额贷款，地方财政为小额贷款贴息，人保和太保两家公司对农户的生产经营提供保险。近年来，这种银保联动抑或“财银保”联动的扶贫模式不断创新，开始向贷款保证保险演化。比如2015-2016年，湖南省在51个贫困县实施“扶贫‘财银保’”（全称为：精准扶贫新型农业经营主体贷款保证保险）试点，带动10万贫困户增收。具体运营模式为，政府牵头设立贷款保证保险专项风险补偿金，鼓励新型农业经营主体通过质押农业保单向银行贷款，最终撬动银行信贷资金参与精准扶贫。

国内的小额贷款保证保险产品正式发端于2008年。一般的银保联动是针对贫困农户经营标的物承保，小额贷款保证保险的投保标的范围更广，涵盖农户无法偿还贷款的相关风险。2008年华安保险推出“政府-担保-保险”的小额农贷信用保险，2009年宁波开展“政府-银行-保险”的城乡小额贷试点。2016年，小额贷款保证保险已在全国26个省区广泛开展试点，保险金额达到348.6亿元，为贫困地区的农户和小微企业提供了有力的增信融资支持。2017年来，以河北省沽源县为代表的诸多贫困县设立了金融扶贫平台，以按照“政府注资、市场化引资、保险兜底”的方式运营，创新出以小额贷款保证保险为基础的“政府与银行双审、担保中心与保险公司双保”的新型金融扶贫模式。

四、证券期货扶贫工具的创新

    相对于信贷和保险，证券期货类金融工具在扶贫开发领域尚属“新鲜事物”。中国证监会自1999年起开始定点帮扶云南、安徽的4个贫困县[30]，但在较长时间里以公益性扶贫为主。2014年深交所发行的扶贫小额贷款资产支持证券，是证券期货扶贫工具的一个较早应用。2016年证监会发布《关于资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》后，证券期货扶贫工具开始广泛应用。

    （一）上市/挂牌发行股票融资

到股票市场上市或者挂牌融资，是企业获得低成本资金，进而带动当地产业经济发展的重要方式。但贫困地区企业符合上市或者挂牌条件的并不多，较高的企业培育和IPO审批时间成本也导致它们很难通过发行股票融资。2016年，证监会给予贫困地区首次公开发行、新三板市场挂牌、发行公司债券、并购重组审核等环节开通“即报即审、审过即发”的绿色通道，并鼓励券商提供相关配套服务。这些举措，使得贫困地区企业从资本市场获得低成本资金的时间成本大幅降低。

绿色通道推出之初，短期内在学界和业界引起了一些争议。部分专家学者以股票市场公平性、有效性、合规性等提出质疑声音[31]。但在实践中，监管部门并未因政策倾斜而降低对贫困地区企业IPO的审核标准。比如，为了确保上市公司质量，监管部门对贫困地区企业IPO实行100%现场检查，对普通企业IPO则是抽查；2017年贫困地区企业过会率（发审会）只有54%，低于80%左右的平均水平。2017年1月24日，贫困县太湖县企业集友股份在上海证券交易所实现IPO首发上市，成为全国首家全流程使用绿色通道政策的企业。截至2017年底，已有10家贫困县企业借此通道发行上市共计融资32亿元，另有63家企业启动上市程序；在新三板市场，有82家贫困县通过绿色通道实现挂牌，算上此前挂牌的贫困地区企业共计258家，2017年全年发行股票83次，融资65.2亿元。上述贫困地区企业发行股票融资取得了积极的扶贫效果，例如，2017年11月陕西商洛市柞水县盘龙药业在深交所上市，直接带动约2000人脱贫致富。

    （二）扶贫债券

2016年来，债券和资产证券化开始成为贫困地区项目和企业获取资金的重要工具。这类项目主要是易地扶贫搬迁、棚户区改造、农村基础设施建设和公益性建设项目等。

扶贫债券发行类别以政策性金融债为主，扶贫票据、企业债、公司债和私募债等为辅。截至2018年6月，全国累计发行各项扶贫债券2918亿元。（1）易地扶贫搬迁项目收益债券。该债券为企业债的一种形式，是通过为贫困地区居民搬迁项目设立公司来发债直接融资。2015年9月国家发改委确定四川省苍溪县先行先试，发行易地扶贫搬迁项目收益债券，此后，发行债券开始成为易地扶贫搬迁项目融资的可选工具。（2）扶贫专项金融债。2016年4月和7月，农发行与国开行分别首次于银行间市场发行扶贫专项金融债100亿元和50亿元，用于贫困地区易地扶贫搬迁项目。截至2018年6月，农发行与国开行累计发行扶贫专项金融债1590.4亿元；作为我国扶贫债券最大的发行人，农发行还设计并累计发行深度扶贫债券、精准扶贫债券、普通扶贫债券共计798亿元。[32]（3）扶贫票据。2017年3月，首单扶贫超短融与扶贫中期票据于银行间市场发行，分别融资2亿元和10亿元。前者用于重庆“黔江区异地扶贫搬迁项目”建设，后者用于精准扶贫贵州贫困县的公路交通建设。截至2018年6月末，银行间市场已累计发行扶贫票据214亿元。（4）扶贫专项公司债。首单扶贫专项公司债于2017年11月在上交所挂牌，3亿元发行规模直接惠及湖北五峰县12132位建档立卡贫困居民。

（三）扶贫资产支持证券

资产支持证券（ABS）可以帮助有稳定未来现金流的贫困地区企业和项目盘活存量资源，获得所需资金。2014年12月，中和农信的第1期5亿元公益小额贷款资产支持专项计划发行，用于贫困县发放农户小额贷款，这也是证监会公布资产证券化新规后的首单产品。2017年2月，机构间私募产品报价与服务系统发行了“新水源PPP资产支持专项计划”（污水处理收费收益权ABS），是证券业服务边疆经济发展的重要金融创新，也是国内首单PPP-ABS产品。2018年1月，广西融水县的尧弄和响水洞两个水电站开展收益权资产证券化设计。总体来看，资产支持证券进一步提升了金融扶贫工具的灵活性。

    （四）“保险+期货”扶贫

长期以来，农产品期货门槛较高，并未成为贫困地区农户风险规避的有效工具；农产品价格指数保险则存在目标价格难以确定、缺乏巨灾风险分散渠道等不足。借鉴美国等发达国家经验，“保险+期货”（农产品期货价格保险）利用期货市场对冲农产品价格风险，实现风险分散的规模化，有效弥补了传统金融工具的内生缺陷。2015年8月，人保财险与新湖期货、相关农企在大连商品交易所签订首单“保险+期货”合约，利用期货市场规避由大幅价格波动引致的赔付风险。2016~2018年，连续3年的中央一号文件明确提出“稳步扩大‘保险+期货’试点”，此后“保险+期货”开始逐步运用于贫困地区的农业生产领域。2017年，仅大商所就开展了32个“保险+期货”试点，已经覆盖鸡蛋、玉米、大豆、橡胶等众多农产品种类，为贫困地区农户增收带来了有效保障。

需要指出的是，“保险+期货”工具的持续运用，尚存在一定的不足之处。当前，多数试点项目中，农户只缴纳20%甚至不缴纳保费，其余部分由期货交易所、地方政府、期货公司进行补贴。从现金流的视角来看，囿于贫困县政府持续补贴的难度较高，影响了部分“保险+期货”项目试点的持续发展。部分期货公司与地方农信社等存储机构开展合作，成立“保险+期货”专项基金，用于未来试点项目的保费补贴。但各个贫困县之间的差别较大，在全国普遍设立“保险+期货”专项基金的可行性并不太高。未来时期，以国家财政替代地方政府补贴可能更加有助于“保险+期货”工具的可持续运用和推广。

五、更好发挥金融扶贫工具效用的政策建议

当前，正值我国改革开放40周年，也是党中央国务院打赢脱贫攻坚战的关键时期。结合各类金融扶贫工具的演化路径，简析现存问题，我们提出了几点有利于形成金融扶贫工具运用长效机制的政策建议。

一是优化金融生态，增强信贷扶贫工具运用的可持续性。当前，多数贫困地区的金融生态和金融基础设施落后，不利于金融扶贫工具可持续发挥作用。首先，应通过构建信用体系降低信贷调查成本，增加信贷扶贫工具风险与收益的匹配度，提升商业性银行和小贷公司持续开展扶贫事业的内在动力。其次，适度提高对贫困地区不良贷款的容忍度，完善尽职免责制度，激励金融机构一线人员参与扶贫工作的积极性。第三，通过金融知识普及增强贫困地区的信用意识，利用主流媒体及时宣传推广金融扶贫模式和经验，形成信贷扶贫的浓厚氛围。同时，加强对基层干部和一线信贷人员的业务培训，提升其风险意识和金融工具运用能力，严控扶贫信贷审批流程，配套贫困地区不良信贷资产的处置方法。

二是建立差异化监管制度，激发证券期货扶贫工具的活力潜能。近2年来，在资本市场服务脱贫攻坚战的实践中，遇到了在贫困地区缺乏基层网点和专业人员、企业上市挂牌培育周期长、扶贫债券（含ABS）市场认购不活跃等问题。建议实行差异化监管政策，进一步发挥证券期货工具的扶贫潜能。第一，鼓励证券期货经营机构在贫困地区县城合理开设网点，并且加快审批速度。第二，充分考虑贫困地区企业和项目的特征，对贫困地区证券期货经营机构实施差异化的净资本监管要求。第三，监管部门可与税务部门协商合作，对证券期货经营机构在贫困地区的网点实施适度税收减免，增强在贫困地区展业的内生激励。第四，在风险可控前提下，鼓励商业银行、保险公司和公募基金提高购买贫困地区债券（含ABS）产品的优先级，稳步解开市场认购不活跃的困局。

三是增强产品设计能力，提升保险扶贫工具的精准普惠。近10年来，我国政策性农业保险推行“广覆盖、低保障”的发展策略有其内在不足——当自然灾害或突发事件发生时，分摊到农户的个体补偿力度十分有限。农村大病保险则尚处于起步阶段，在商业可持续等方面有待进一步优化设计。建议：因地制宜补足贫困地区农业保险的深度“短板”，增强对当地特色产业的补偿力度，提升保险扶贫的精度和力度。适度降低深度贫困地区保险费率，增加对建档立卡贫困户投保保费的财政补贴力度，提高贫困农户的主观参保意愿，实现农业保险支农和扶贫的长效机制。稳步提升大病保险统筹层级，重点发展升级统筹项目，增强大病保险风险分散能力。加快推进大病保险信息系统建设，解决不同地区之间的转诊和报结障碍。

四是建立联动机制和信息共享平台，形成不同类型金融扶贫工具的协同和互补。就金融扶贫工具的综合运用而言，较多地区存在各类机构在项目选择、风险评估、资金投放等方面各自为战的局面。一方面，政府、金融机构、监管机构之间没有建立起完善统一的信息共享系统；另一方面，银证保等不同金融机构在扶贫工作上缺乏有效沟通。从结果上，容易导致金融机构不能及时了解贫困户的具体信息，产生服务盲区、重复服务等现象，降低金融扶贫工具的整体使用效率。建议逐步完善扶贫、财政、人行、监管机构和金融机构等扶贫主体的工作联动机制，加快建立扶贫信息共享平台。保障不同金融机构掌握建档立卡贫困户信息的统一完整，发挥不同类型金融工具在综合扶贫开发中的协同和互补作用。在此基础上形成扶贫“大数据”，全面评估贫困地区不同企业和农户的自身属性和需求特征，为其量身定制可供选择的、适合个体特征的金融扶贫工具，切实做到精准扶贫。

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[13]中国社会科学院贫困问题研究中心小额信贷管理体制课题组.关于改进和完善政府实施小额信贷扶贫管理体制的研究报告[J].当代中国史研究，2001，（9）：116-126.

[14]姚庆海.助推脱贫攻坚——保险业在行动[M].北京：人民出版社，2017：40-46.

Evolution of China’s Financial Poverty Alleviation Tools——40 years Reform and Opening

XING Yan

（China Institute of Finance and Capital Markets，China Securities Regulatory Commission，Beijing，100033，China）

Abstract: Since the Reform and Opening, China’s financial poverty alleviation tools have evolved constantly. These tools play a positive role in different periods, and a complete tool system has been initially formed today. This paper analyzes the historical evolution of different kinds of financial poverty alleviation tools, such as credit, insurance, securities and futures. There are three main features in the evolution of China's financial poverty alleviation tools, such as from single credit to multiple innovations, from policy-led to government& market two-wheel drive, from supporting industries in poverty areas to take targeted measures in poverty alleviation. What’s more, some important suggestions which beneficial to forming long-term mechanism are proposed.

Key words: Financial Poverty Alleviation；credit；insurance；securities and futures；Reform and Opening

[①] 基金项目：国家社科基金项目“中国农村普惠金融的绩效评估和内生发展路径研究”（15CJL031）。

[②] 鉴于1986年国家设立了专门扶贫机构、安排专项资金和确定开发式扶贫方针，学界更多将1986年作为扶贫开发研究的起点。

[③] 1980年2月1日，国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》。

[④] 1982年 12月10日，五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981~1985）》。

[⑤] 比如，对于甘肃“三西”地区，中央财经领导小组研讨后决定，从1983年开始用10年时间每年增加拨款专项资金2亿元。

[⑥] 国家经济委员会、民政部、财政部、中国农业银行、商业部、农牧渔业部、教育部、对外经济贸易部、国家物资局。载《中华人民共和国国务院公报》1983年第1期。

[⑦] 包括内蒙古、广西、宁夏、新疆四个民族自治区和贵州、云南、甘肃、青海四个省，以及陕北老革命根据地。

[⑧] 1996年前，农村信用社隶属于中国农业银行，近似于前者的农村基层机构。

[⑨] 陈元，《中国金融年鉴1993》，北京：中国金融出版社，1993年：42页。

[⑩] 少数由中国农业银行等专业银行进行补充。

[11] 陈元，《中国金融年鉴1993》，北京：中国金融出版社，1993年，第162-163页。

[12] 景宁县、泰顺县、文成县、云和县、磐安县。

[13] 国务院扶贫开发领导小组办公室《中国扶贫开发年鉴》委员会，《中国扶贫开发年鉴2014》，北京：团结出版社，2016年，第24页。

[14] 新浪财经，http://finance.sina.com.cn/roll/20151026/010923571653.shtml。

[15] 1996年，世界银行贷款秦巴山区扶贫项目中创设了小额信贷项目试点。

[16] 数据来源：中和农信官网。

[17] 2006年12月20日银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好地支持社会主义新农村建设的意见》；2008年5月，人民银行和银监会发布《关于小贷公司试点的指导意见》；2009年银监会发布《小贷公司改制设立村镇银行暂行规定》。

[18] 数据来源：中国人民银行官网“2017年小额贷款公司行业统计数据报告”，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3470011/index.html。

[19] 中国人民银行于1997年印发了《农村使用社改进和加强支农服务十条意见》，要求采用信用贷款的方式办理农户小额贷款；2001年印发了《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》。

[20] 中国网“总书记最牵挂的事，今年准备这么干！”，http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-03/10/content_50694960.shtml。

[21] 参见：2015年11月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》

[22] 数据分别来源于：贵州省人民政府网http://www.gzgov.gov.cn/xwdt/dt_22/bm/201801/t20180126_1092165.html；易陟. 发挥多种货币政策工具作用，支持实体经济发展[R].四川经济日报，2018-1-19；央广网，http://hn.cnr.cn/hngbxwzx/20180215/t20180215_524136570.shtml；高振博、张胜荣、马悦. 陕西扶贫再贷款累计发放额和余额双破百亿元[N].陕西日报，2018-2-26。

[23] 1982年2月，国务院批转的中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》指出，要“逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务。”

[24] 刘鸿儒，《中国金融年鉴1986年》，北京：中国金融出版社，1986年，第276-277页。

[25] 中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/shuju/2017-07/08/content_5208945.htm。

[26] 中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/xinwen/2018-07/17/content_5307007.htm。

[27] 如《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号），《太原市关于建立城镇职工基本医疗保险制度实施方案》（并政发〔2000〕69号）。

[28] 根据2003年第三次国家卫生服务调查结果。

[29] 建档立卡贫困户医疗费用4千元以下自付，4千~3万元赔付比例65%（四川省统一标准为50%），3~8万元为75%，8万元以上为85%。

[30] 国务院扶贫开发领导小组办公室，《中国证监会新增帮扶8个重点县》，《扶贫工作动态》，2012年第5期。

[31] 如谢百三、叶檀、钮文新等，参见：http://finance.jrj.com.cn/focus/xbsphzjh/。

[32] 数据来源于：杨毅. 我国累计发行扶贫债券已超2918亿元[N].金融时报，2018-8-3。