监管沙盒是金融部门监管机构设立的一种框架，目的是使私营机构能在监管机构监督下的受控环境中，对创新进行小规模的实地测试（享受特殊的豁免、默许以及其他有限和具有时间性的例外）。这一理念在金融市场的快速技术创新时期发展形成，是为了尝试解决在2007-2008年金融危机后，监管机构鼓励和促进创新的愿望与强调监管之间的冲突。 

监管沙盒可以使监管机构与金融服务提供商（受监管或有抱负的）之间的关系从本质上变成更加开放和积极的对话，也可以使监管机构能敏捷地修改和制定监管框架。但是，建立沙盒不能分散政策制定者对基本监管挑战的注意力，也不应期望沙盒能使监管机构的思维方式为跟上金融科技革命的步伐而进行必要的转变。 

监管机构会出于各种目的建立沙盒，但最常见的是使金融服务市场通过创新，促进竞争和提高效率。沙盒能否成功实现目标，取决于沙盒的构建过程，并且在根本上要依靠市场条件（提供商、竞争、创新的质量、金融市场基础设施的发展水平、客户信任和参与度）。

与监管沙盒类似的概念已经被应用于非金融部门（例如，用于软件开发和临床试验的编码沙盒）（Innovate Finance 2016b; GOS 2015）。金融部门监管机构经常参与被动的“追赶式游戏”，偶然也会选择一些临时性的解决方案，比如，肯尼亚的M-Pesa。第一个近似沙盒的框架是美国消费者金融保护局（CFPB）在2012年设立的，名为“项目催化剂（Project Catalyst）”（CFPB 2016）。2015年，英国金融行为监管局（FCA）创造了“监管沙盒”一词（FCA 2015）。自此，这一理念传播到了从阿布扎比到塞拉利昂逾20个国家。有些国家在监管沙盒以外或在不具备监管沙盒的情况下，采用了其他支持金融创新的机制（“创新推动者”）。其中包括“（FinTech）创新中心”、“（FinTech）孵化器”、“FinTech加速器”以及“行业沙盒”。“创新推动者”是更广泛的创新生态系统的组成部分，可作为沙盒的补充，因其能为制定更广泛的FinTech政策（和挑选加入沙盒的机构）提供信息。

创新对普惠金融的重要性确定无疑。监管沙盒能否使创新为普惠金融效力，仍有待观察。尽管普惠金融在新兴市场和发展中经济体（下文简称EMDE）的实现程度仍普遍较低，但这些市场中已经出现了创新，而且有望产生积极的改变。金融部门监管机构应响应这一机遇，但由于下列因素，也面临着挑战。

-监管能力缺乏，体现在资源、人手、专业知识和工具方面。 

-金融市场基础设施欠发达，零售金融服务的市场有限。 

-难以平衡普惠金融、稳定性、诚信、消费者保护和竞争等关键监管目标。

我们的假设是，监管沙盒能促进那些有益于被排除和服务不足客户的金融创新。关于这类创新的实例可从电子货币到利用生物识别技术实现的远程客户识别。在某些情况下，沙盒有助于实现这样的创新；在另一些情况下，沙盒即使能发挥作用，也是次要作用。监管沙盒并非通用的解决方案，还可以采取其他更高效、灵活和顺应市场的方法。

本文结合了案头研究和对所挑选的监管机构、沙盒机构、主管部门及其他利益相关方的访谈。目标受众是EMDE的金融部门监管机构、开发机构和希望更好地了解监管沙盒及其对数字普惠金融的（潜在）影响的普惠金融专业人士。本文的结构如下： 

监管沙盒在中高收入国家盛行，这些国家大部分不需要面对严重的普惠金融问题（见附录一）。这或许能说明为什么大多数监管沙盒的设计方式不是主要为了促进普惠金融。此外，这些国家中的大多数都没有在监管机构的职权范围内明确地包含普惠金融。马来西亚央行的监管沙盒是唯一一个将普惠金融明确纳入关键目标的。

随着监管沙盒的概念不断发展和实施，出现了不同的模式。尽管监管沙盒形式不一，但很多都遵循 了FCA的蓝图，具备以下设计要素： 

目标。监管沙盒的关键目标由监管机构的职权范围决定，通常会在创始文件中予以阐述。 监管沙盒的共同目标是通过创新，促进竞争和提高效率。如果在应对新进入者和新技术时，监管改革是更为敏感的方式，那么，监管沙盒对创新的促进作用就有限。  

资格。资格首先取决于监管机构的权限和法律框架。只有在监管机构的权限之内（沙盒可能由多个监管机构建立）而且不属于另一监管机构的独有权限的机构才能申请进入沙盒。有些沙盒只允许现有机构参加；有些只允许初创企业；还有少数是两者都允许。只有那些创新本质值得特殊对待（而不是直接的监管审批或拒绝）的产品或服务才能进入沙盒。 

沙盒机构的标准。沙盒机构会受到限制（比如，客户的最大数量），而且必须具备与所提议创新的风险和优点相对应的保障措施（比如，加强信息披露和建立补偿基金），以限制测试失败对市场参与者的潜在影响。由于监管机构不能免除法律所规定的标准（除非法律允许监管机构这样做），因此，这些机构还必须遵守强制性规定。

时机。申请者必须表现出愿意对创新进行测试。所有测试都必须有时间限制，以免出现对不成熟或完全不可行的创新进行漫长探索的情况。

成本。虽然大多数国家都免费提供沙盒，但测试会产生费用。不过，对部分沙盒机构（以及一些未获准进入沙盒的申请者）而言，监管机构在适用规定方面的反馈能为其降低法律费用，而此费用可能与沙盒测试的成本一样或甚至更高。监管机构也可能产生与沙盒相关的费用，比如，聘请新员工。

监管机构在沙盒测试之后采取的行动。成功的测试可产生数种结果。到目前为止，最常见的结果是创新者/创新获得完整或针对某一部分的授权。在罕见的情况下，会有监管机构启动对法律和监管框架的调整，从而使创新能合法实施。有时，沙盒机构可获准继续在监管范围以外运作。如果测试失败，则沙盒机构必须停止其创新。   

监管沙盒具有共同的设计要素，但在细节上也有所差异。无论差异大小，一些报告都指出了目前正在运作的沙盒所共有的优点和风险：

优点

-是用于应对创新的一种标准化、公开的框架，能促进监管机构与沙盒机构之间进行公开、透明的沟通，便于双方互相学习。

-能向市场和监管人员释放出清晰的信号，即，创新是监管机构的议程之一。

-可提供安全的空间，以受控方式进行真实的实验，具备保障措施，能遏制（和补偿）对客户和整个金融体系的一切潜在危害。