习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。普惠金融注重为社会各阶层各领域特别是农民、贫困人群、弱势产业、落后地区等提供公平、安全、便捷、适度的金融服务，对于解决金融发展不充分、优化经济金融结构、促进经济社会和谐均衡发展具有重要意义。

党中央和国务院高度重视普惠金融工作。党的十八届三中全会提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。国务院《推进普惠金融发展规划（2016－2020年）》（以下简称《规划》）中指出“大力发展普惠金融，是全面建成小康社会的必然要求，有利于助推经济发展转型升级，进一步增进社会公平和社会和谐”，并明确提出到2020年，要建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系。

当前，我国普惠金融发展尚处于起步阶段，国家出台的相关政策和《规划》没有强制法律效力，社会各界对普惠金融概念认识不一，普惠金融政策难以有效落地。为系统解决上述问题，更好地推进我国普惠金融发展，建设新时代负责任的“美好金融”，制定一部专门的普惠金融促进法很有必要，也非常迫切。

第一，对普惠金融认识不足，需要通过法律界定相关概念。当前,理论上社会各方对普惠金融的认识不统一，其概念、内涵、外延也不够清晰。实践上，政府和金融机构对普惠金融是什么、供给主体有哪些、供给主体义务等方面认识不足。很多人把普惠金融等同于优惠政策、扶贫救济，或把普惠金融等同于弱势群体、贫困地区的融资。虽然《规划》等政策层面已明确了普惠金融的概念，但目前尚无普惠金融的法律概念，应通过法律对普惠金融进行界定，并将普惠金融上升为人发展的基本金融权利。

第二，普惠金融政策“落地”难，需要通过法律强制性推行。当前，普惠金融政策主要有《规划》以及国务院相关部委出台的文件。这些文件均为政策指导类文件，对金融机构的硬性约束不足，导致普惠金融政策落地难。以兰考县普惠金融改革试验区建设为例，自2016年12月获批以来，试验区全方位推进各项改革措施落地，虽然金融服务的覆盖面、可得性、满意度明显改善，但也遇到了一些普惠金融在县域落地的共性“梗阻”问题。比如，缺乏对金融机构推动普惠金融发展的硬性约束，做了没有明确激励支持，不做也没有任何责任追究；商业银行内部考核管理制度未按普惠金融业务特点优化调整，相关要求严重滞后于基层普惠金融实践发展，特别是县域金融产品创新和业务审批权限普遍上收、上级对下级的不良贷款容忍度层层加码及利润考核导向、基层信贷员“终身追责”等问题，严重挫伤基层普惠金融工作的积极性。这些问题已成为县域普惠金融供给障碍的关键因素。只有加快以立法形式明确金融机构的落实义务，加快建立适应普惠金融发展要求的法制规范和监管体系，才能打通普惠金融政策落地的“最后一公里”，让人民群众早收益、多受益。

第三，普惠金融配套不完善，需要通过法律建立健全相关政策体系。大力发展普惠金融，需要适应的、必要的金融监管、财税扶持、生态环境和数字金融基础设施等配套机制和政策体系，需要全社会的广泛参与。目前，普惠金融发展的顶层制度设计方面，仅出台了《规划》，尚无专门法律明确各方推动普惠金融发展的主体责任，存在着配套机制、扶持政策供给不足，影响了普惠金融各方主体的合力效应显现和市场失灵问题的彻底解决。比如，缺乏对地方政府推进普惠金融发展的考核机制，导致地方政府并无足够压力和动力优化金融生态环境、推动普惠金融发展；缺乏对金融机构推动普惠金融发展的财税扶持政策，未建立风险分担机制，导致社会资本参与普惠金融积极性难以充分调动，整体参与度不深，等等。如能将已有或应有的政策上升为法律，通过立法固化相关配套法律政策体系，并明确政策供给主体的法律义务，才能形成各司其职、政策协同、多方发力的普惠金融共建格局。

第四，普惠金融法制不健全，难以满足普惠金融发展的需要。从基本金融法律来看，商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法、消费者权益保护法等法律，主要针对的是传统金融业务，未确立普惠金融的法律概念和基本原则，也未覆盖各类新型金融业态、组织的发展及规范，相关法律规定严重滞后。尤其是近年来，作为普惠金融服务主体之一的互联网金融组织快速发展，但因立法滞后等原因，导致一段时期以来各种打着互联网金融、普惠金融旗号的金融乱象丛生；从其他基本法律来看，《物权法》《担保法》等基础法律，未从法律上将农村宅基地使用权、农民住房财产权等财产权益增设为可抵押的资产，不能充分保障农民等普惠金融重点服务对象平等获取金融服务的权利；从金融监管部门出台的普惠金融相关制度文件来看，政策指导性居多、效力层次较低，且相对分散不成系统。普惠金融法律法规体系的不完善，已成为制约我国普惠金融深化和发展的明显短板。

第五，普惠金融发展已取得初步成效，为制定普惠金融促进法打下了坚实的基础。近年来，我国大力发展普惠金融，尤其是在农村金融、小微企业融资等方面取得了显著成效。以2017年相关贷款指标为例，全国涉农贷款余额达到30.95万亿元，同比增长9.64%；小微企业贷款余额31万亿元，同比增长15.1%。同时，普惠金融发展亦呈现出服务主体多元、服务覆盖面较广、移动互联网支付使用率较高的特点，人均持有银行账户数量、银行网点密度等基础金融服务水平已达到国际中上游水平。这些为制定普惠金融促进法提供了广泛而又深刻的现实基础。同时，我国不断加强普惠金融相关立法工作，国务院及相关部委已相继出台《融资担保公司监督管理条例》等行政法规，《非金融机构支付服务管理办法》《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》等部门规章，以及《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》《互联网金融风险专项整治工作实施方案》《股权众筹风险专项整治工作实施方案》《关于推进普惠金融发展工作的指导意见》等政策指导文件。这些都为推进普惠金融法制建设提供了基础支撑。

为此，提出如下方案。

建议全国人大常委会尽快出台《中华人民共和国普惠金融促进法》，以此为基础逐步建立健全国家普惠金融法律法规体系，明确普惠金融服务供给、需求、监管三方的权、责、利，将普惠金融确立为与商业性金融、政策性金融并列的中国特色社会主义现代金融体系的三大支柱之一，实现普惠金融发展顶层设计的法治化，确保普惠金融服务有法可依、有章可循。

建议该法可就以下内容作出规定：（一）总则；（二）普惠金融服务内容和服务对象；（三）普惠金融服务主体和业务运行规范；（四）促进普惠金融发展的扶持措施；（五）法律责任。

具体而言：

第一，《总则》中，建议明确普惠金融的法律概念，将普惠金融确定为人发展的基本权利，以深化全社会对普惠金融的认识；明确普惠金融发展的基本原则；按照业务及功能监管的模式，结合现有金融管理体制，明确各类普惠金融业务的监管主体。

第二，《普惠金融服务内容和服务对象》中，建议对普惠金融服务内容进行法律界定，如包括平等获取储蓄、信贷、结算、证券买卖、商业保险、融资投资和金融信息咨询服务等金融服务的权利；强调普惠金融的服务对象为全部市场主体和广大人民群众，并明确小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等为重点服务对象。

第三，《普惠金融服务主体和业务运行规范》中，建议一是明确普惠金融服务的各类主体。对现有的普惠金融服务机构进行梳理，以列举方式，明确合法的普惠金融服务机构类型，并对当前没有但未来可能出现的新型业态主体设置兜底条款。二是建立各类普惠金融服务主体的业务运行规范。建议明确普惠金融服务各类业务和主体的市场准入、退出标准，并设置各类主体的合法收益权以及应履行的社会责任义务、信息披露义务、消费者权益保护义务、金融知识普及义务等。

第四，《促进普惠金融发展的扶持措施》中，建议确立推动普惠金融发展的配套扶持措施体系：一是政府考核方面，将普惠金融发展纳入地方国民经济、社会发展规划和政府绩效考核；二是财税政策方面，明确普惠金融服务机构企业所得税、营业税（增值税）优惠及奖励政策标准，充分调动相关主体参与普惠金融事业的积极性；三是货币政策方面，给予普惠金融服务机构适度差异货币政策支持，加大再贷款、再贴现政策倾斜力度；四是监管政策方面，提高对普惠金融业务的经营风险容忍度，尽快实施基层信贷人员“尽职免责”制度，推动商业银行在县域层面设立普惠金融事业部，等等。

第五，《法律责任》中，建议明确金融监管部门、地方政府以及各类普惠金融服务机构未履行普惠金融发展义务，或在开展普惠金融业务过程中出现侵害消费者权益、引发金融风险等情况时应承担的行政或法律责任。■

消息来源：《中国金融杂志》